重庆河长制

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

重庆市九龙坡区在推行河长制工作中，以“河长+检察长”为出发点，探索如何借助司法力量，促进河长及其成员单位有效发挥力量，完善“组织机构建立——线索排查发现/移送立案——问题整改销号——生态恢复性赔偿——工作监督追责”等五项全过程机制，提高涉河问题线索移送及问题整改效率，倒逼河长及其成员单位履行“一岗双责”，探索生态破坏类公益诉讼案件以劳代偿模式，让赔偿义务人从生态破坏者转变为守护者，兼顾法理与人情，进一步提升“河长制”在河湖系统保护和水生态环境持续改善方面的效用发挥，推进河库生态面貌日益向好。

【引言】全面推行河湖长制，是以习近平同志为核心的党中央，立足解决我国复杂水问题、保障国家水安全，从生态文明建设和经济社会发展全局出发作出的重大决策。全国各地均在探索“河长+生态检察官”、“河长+法院院长”、“河长+河库警长”、“河长+社会监督员”等部门协同工作模式，九龙坡区之前也创新探索出“河长+企业河长”政企协同治水模式被全国推广。当下，在河长履职尽责监管方面，存在一定盲区。在本文中，九龙坡区以“河长+检察长”为出发点，探索如何借助司法力量，促进河长及其成员单位有效发挥力量，完善“组织机构建立——问题排查发现——移送立案——整改销号——恢复性赔偿——监督追责”等全过程机制，进一步提升河流管护水平。

一、背景情况

重庆市九龙坡区为城市核心区，区内“一江三河”（长江、大溪河、跳磴河、桃花溪）为主要水域生态格局。2017年以来，九龙坡区先后投入近60亿元开展河长制工作。全面推行河长制工作以来，九龙坡区形成了区-镇（街道）-村（社区）三级河长体系，在河长统筹下，部门之间减少推诿扯皮，逐渐形成合力。但河长个人履职及部门担任河流牵头单位涉河管理监管方面存在管理空白，中小企业法人在经济生产建设中，环保意识仍然较为欠缺。为解决上述问题，压实各级河长以及各河长成员单位在履行“河长+行业职能职责”方面的一岗双责，重庆市九龙坡区河长办公室（以下简称区河长办）与区人民检察院（以下简称区检察院）不断深化“河长+检察长”体系，有效借助法治之力，提高涉河问题线索移送、排查整改效率，监督河长及其成员单位履职尽责，更是积极探索生态破坏类公益诉讼案件以劳代偿模式，创新责任承担方式，让河库生态损害赔偿责任人通过以劳代偿模式履行赔偿责任，有效将河库生态环境损害赔偿义务人从生态破坏者转变为守护者，减少了再次破坏生态环境的可能，提高了全区共治共保水平。

二、主要做法

（一）健全组织机构，完善“信息共建共享”机制

通过“河长+检察长”组织机构，有利于信息互通互享。一是设立派驻检察联络室。2020年3月，区检察院在区河长办设立重庆市九龙坡区人民检察院派驻九龙坡区河长办公室检察联络室（以下简称派驻检察联络室），并在区河长办正式挂牌。双方各配备2名人员为联络员。截至目前，九龙坡区共设置长江生态检察官6名。二是明确职责分工。明确派驻检察联络室负责做好线索移送、联合督导巡查等行政执法与刑事司法高效衔接等方面工作，针对重点区域、重点问题、跨界河流联防联控开展专项行动或提出重点治理的建议。派驻检察联络室负责落实全区“河长+检察长”协作机制的日常协调、组织、监督工作，加强对跨界河流联防联控和监督指导的职责。区河长办统筹推动河流管理保护数据资源与检察机关共享，定时向区检察院通报涉河流管理保护有关重要工作部署、制度建设和政策执行等情况，区检察院及时通报河流管理保护领域重大案件办理情况及工作部署。

（二）开展联合巡河，完善“线索双向移送”机制

通过河长、检察官联合巡查河库，加强对所发现问题的系统分析，督促开展问题集中领域的溯源排查工作。双方主要围绕水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复以及非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、侵占水域等重点领域线索双向移送。区河长办及河长制责任单位原则上每半年牵头移送一次案件线索。对于互相移送的案件线索，双方按规定依法办理，并在办结后十日内向移送方反馈案件办理情况或处理结果。2020年以来，双方互相移送涉河道管理范围违规占用、河湖水域清漂不到位、违规排放污水等线索50余条，区检察院共发出检察建议书6件，磋商意见书9件，立案15件。

图1：“河长+检察长”检察联络室挂牌

（三）注重结果导向，完善“问题整改销号”机制

在双方发现线索基础上，区河长办组织相关区级部门、镇街现场核实，配合区检察院调查取证，结合法律法规约谈责任单位，以《河长交办单》《河长督办函》等形式书面交办责任单位，明确目标任务、治理措施、责任落实、完成时限等具体要求并全程跟踪督促整改销号，借助法治力量提升涉河问题处理效率。以“江津区双福工业园区洗砂厂及园区箱涵长期排放泥浆水及污水污染九龙坡区九農溪谷狮子嘴水库（大溪河支流）”线索为例，该问题困扰九龙坡区村民多年，九龙坡区河长办收到举报后，立即向江津区河长办发送问题整改交办单，大溪河区级河长一周内组织相关部门召开现场协调会，并将该线索移交检察院，九龙坡区检察院在一周内协调配合重庆两江地区检察院向江津区生态环境局制发检察建议，要求查处洗砂厂，推动箱涵污水溯源及整治。两江检察院立即督促江津区河长办及生态环境局协调洗沙场立即停止排污行为，并处罚企业30万元罚款。从发现问题到制发检察建议再到问题整改销号，仅用半月时间。通过上述案例的调查处理，形成多部门跨地区齐抓共管的监管格局，提升了河流管理保护法治化水平。

图2：“河长+检察长”生态修复基地揭牌

（四）衔接公益诉讼，完善“生态损害修复”机制

推广开展“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”，加大生态环境损害修复力度。一方面是对于破坏河流生态环境、侵害社会公共利益的违法行为，区检察院参与生态环境损害赔偿磋商，派员出席磋商会议。必要时，区检察院支持生态环境损害赔偿权利人起诉。另一方面，为将恢复性司法实践落到实处，派驻检查联络室在辖区内长江、大溪河、跳磴河、桃花溪、水库等挂牌设置9个城市生态修复基地。生态环境损害人在生态修复基地开展巡河查河、大坝除草、清扫保洁等劳动抵偿环境损害价值的赔偿责任。以“重庆市人民检察院第五分院诉高新技术产业开发区湛茂摩托车配件厂污染环境民事公益诉讼一案”为例，涉及2名生态环境损害赔偿义务人，该案件替代性修复方式为组织该2名人员在九龙坡区磨刀溪水库开展水库大坝除草等，需在2年内累积工作时长不少于175小时，可累积抵偿罚款金额70000元。目前该2名人员签订承诺书并身体力行，区检察院、区河长办共同对公益法治志愿活动进行监督和管理。区河长办为劳动志愿者开通巡河账号，将巡河除草劳动时长有效转移为志愿服务时长，实现志愿服务内容量化管理。

（五）注重宣传教育，完善“工作监督追责”机制

通过强化司法赋能，倒逼河长履职尽责。一是建立健全责任追究机制，派驻监察联络室每年定期开展河长制工作专项督查，通过调阅行政执法卷宗、询问等工作对河长制责任单位落实河流管理保护工作开展法律监督；对河长制责任单位违法行使职权或者不作为，河长办在履行统筹协调、监督管理职责中发现其他行政单位存在违法行使职权或者不作为，河长未依法履职造成国家和社会公共利益受到侵害的，依法依规严肃处理。二是定期组织区党校干部培训班学员观摩公益诉讼公开听证会，加强对行政人员渎职线索移送、“河长+检察长”协助机制的运行等教育，推动各行政机关对检察机关法律监督工作的支持配合，进一步优化监督环境。三是开展法治宣传和法律咨询活动，充分利用各类媒体和数字化手段，广泛宣传保障建设美丽九龙坡发展的举措和成效，扩大社会影响力，引导社会各界和广大群众共同关心、支持、参与河流管理保护，共护河畅岸绿。

图3：生态环境损害赔偿人履行大坝除草等赔偿劳动

经验启示

（一）强化政府主导，明晰河长职责与行业职责。

目前全国均是由党政一把手担任河长，但河长的设立并不能僭越各部门原有的实体性权力，水环境治理所需要的人财物资源也应该通过常设机构依据正常程序获得。在明确党政领导治水责任的基础上，要进一步细分行业部门多元治水主体的治理责任，形成一个串联政府工作人员、部门、企业、社会组织、公众的完整“责任链”，促进多元主体治水秩序的生成。依据“三定”方案对职能部门的职能界定与社会主体的能力，对河道治理责任进行无缝隙分解，做到治水责任的全覆盖。

（二）强化制度供给，实现河长治水到制度治水。

在“河长制”取得成效的同时存在对行政权力依赖过度的危机，即河长制的运行过于依赖河长及河长办，不同地区河长的重视程度、掌握的行政资源和监督问责力度存在差异，导致各地治水绩效的不平衡和成效的不稳定。河长及其成员单位的履职也就存在监督盲区。本文启示在于，让司法力量参与进来后，既促进问题解决，又监督部门履职尽责。进一步提高“河长制”运行的制度水平和法制品质，实现依靠“河长治水”到依靠“制度治水”的转变。

（三）创新生态赔偿，兼顾司法力度与司法温度。

本文案例中，高新技术产业开发区湛茂摩托车配件厂污染环境，经司法鉴定机构评估得出被告排放污水造成环境损害价值为244825.64元，考虑到被告人经济压力问题，遂提出劳务代偿的方式赔偿生态损害赔偿责任。结合该生态损害赔偿人实际工作情况，经区法院综合测算，其日均工资为410元。考虑该工作多为户外劳动，酌情确定为400元/次，且工作时间不低于4小时/次。本次案件中该赔偿人在水库管理员指导下开展大坝除草、巡河查河等公益劳动，通过签订劳动协议，2年内履行完毕，总价值可抵偿不超过70000元的罚金。创新了责任承担方式，将生态环境损害者转变为守护者，兼顾了法理与人情，暨彰显了司法力度，又传递了司法温度。同时还节约了该区水库及巡河管理公用工作经费，一举多得，进一步推动河湖治理政策工具的结构优化。